新闻资讯

 ▲刘光超先生专题分享

“引导基金快速发展”从中央到地方相关法律法规日益完善

从发展速度和规模来看，我国政府引导基金自2015年进入了快速发展阶段。据统计，2015年新设立的政府引导基金为297支，基金规模15,089.96亿人民币，分别是2014年引导基金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍;截至2016年底，政府引导基金已设立1013支，总目标规模53316.50亿元，已到位资金达19074.24亿元。

从设立引导基金的功能上看，可以概括为四点：一是支持创新创业，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业；二是支持产业转型升级与发展，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，实现产业转型升级和重大发展，推动经济结构调整和资源优化配置；三是支持中小企业发展，扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境，激发企业创业创新活力，增强经济持续发展内生动力发展；四是支持基础设施公共服务领域，改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。

从法律法规设立上看，自2005年至今，中央层面先后出台《创业投资企业管理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》、《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、《关于私募股权基金管理职责分工的通知》、《私募投资基金监督管理暂行办法》、《政府投资基金暂行管理办法》、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》、《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》；地方上以四川和浙江为例，在以上法规基础上，都出台了相应的基金管理办法规范区域引导基金运作，基本确立了引导基金的运作原则、运作方式、投资方式、组织形式等，形成了逐渐完善的监管体系。同时还将基金设立、投资对象、主要投资领域、投资限制、绩效评价及信用体系建设、信息披露等进行了详细规定，基金运作逐步走向规范化。

“政府引导，市场化运作”渐成引导基金运作的指导方针

目前引导基金主要分为三大类：一是创业投资引导基金，通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。基金本身不直接从事创业投资业务；二是产业投资引导基金，引导社会资本投资当地优势主导产业发展的重点领域和薄弱环节，支持优势主导产业发展；三是基础设施投资引导基金，以重大基础设施建设为着力点，引导社会资金参与市政重大基础设施项目投资，通过专业化基金运作管理，推动基础设施建设。引导基金管理模式主要分为自行管理和委托管理两种方式；运作模式主要分为参股、融资担保、跟进投资三种。引导基金操作需要注意以下几点：

第一，政府引导，市场化运作。政府引导基金，应按照市场化原则进行运作，避免行政过度干预，同时要防止国有股“一股独大”，充分发挥指导基金“四两拨千斤”的能力。政府通过设立引导基金，引导社会资本进入到那些商业性资金不愿进入的、具有高风险、高成长性的高新技术领域，通过制定政策、规范市场运作规则来保证市场行为的有秩序进行，政府不干预创业投资的运作。

第二， 选准投资对象。投资对象通常为一般投资者或商业银行不愿提供资金的高科技、新产品、成长快、具有较大增长潜力的企业，对这类企业的投资需要承担投资风险，资本投资的目标不在于投资对象当前的盈亏，而在于资本的发展前景和资产增值，以便能通过上市或出售获得高额回报。同时要注意，对企业进行的股权投资，不以控制企业为目的，不直接参与企业产品研发、生产经营等活动，而是间接扶持企业的发展，提供必要的增值服务。

第三，公开、公平、公正，避免暗箱操作。在政府引导基金实施的每个阶段，都要做到公开、公平、公正，避免暗箱操作，挪用挤占和巧设名目，杜绝腐败，充分发挥政府性资金的使用效率。

第四，选择恰当的退出机制。政府引导基金最终目的是如何引导更多的民间资本进入投资领域，在运用政府引导基金方面，应掌握好按市场经济规律办事和不与“民”争利二者之间的平衡，重点考虑示范效应和杠杆作用能否有效发挥。基于这种认识，政府引导基金在退出投资企业时，政府不应以追求收益最大化为原则，对于政府退出的条件，一般应理解为被投资企业已经能够实现持续盈利。政府引导基金可一次性退出，也可以选择逐步退出。

“运用多种手段组合拳”防范引导基金运行中存在的法律风险

目前，引导基金运行中存在的主要矛盾有三种，一是社会资金与财政资金之间的矛盾，二者之间存在风险承受能力和盈利诉求差异的问题，社会资金通常以最大限度、最快速获得投资回报为最终目的，通常也能承担一定程度的风险。而财政资金通常不以营利为目的，在利益分配及退出方面，遵循保障财政资金安全和让利于民的原则，风险承受能力较差。二是杠杆效应与引导效应的矛盾，引导效应是引导基金的最根本使命和初衷，杠杆效应是市场机制的必然选择和结果。三是规模井喷与优质项目有限、退出渠道有限的矛盾。

从法律风险看主要面临，引导基金结存风险、由GP道德风险引发的相关风险、由偏好趋同引发的相关风险、违规行为风险、退出不畅风险等。为防范引导基金运行中法律风险，应从以下几个方面着手：第一是加强顶层设计，促进产业聚焦和布局；第二是完善市场规则，细化监管制度和要求；第三是在GP选择、基金结构设计、投后管理等方面运用多种手段组合拳，防控项目管理运营风险；第四是建立风险防控体系，实现实时动态跟踪调控；第五是发展多层次资本市场，增加引导基金退出路径。

刘光超律师简介：

刘光超主任，北京大学毕业，硕士研究生，先后在知名央企、律所、民企任职，2003年创办北京市道可特律师事务所，并担任高级合伙人、主任至今。

刘光超主任先后担任全国律师协会理事、北京市律师协会理事、朝阳区律师协会副会长等行业职务和中国经济50人论坛企业家理事、中央党校市场经济研究会理事、北京市人民政府特邀建议人、朝阳区人民政府法律顾问、朝阳区人大代表、民建北京朝阳法制工作专门委员会副主任等社会职务。

刘光超主任曾先后获得全国律协特别贡献奖、北京市优秀律师、北京奥运安保工作贡献奖、公益法律服务先进个人等奖励或称号，2013年入选首都高级法律人才专家库。2016年，荣获“全国优秀律师”称号。

在专业建树方面，刘光超主任注重理论和实践相结合，带领团队先后创作出版了《企业并购重组的法律透视》、《企业创业板上市筹备与操作指南》、《中国PE的法律解读》、《外资PE在中国的运作和发展》、《中国式有限合伙制PE》、《直击新三板》等专业书籍，是典型的“专家型律师”，在业界产生重要影响。

在律所管理方面，刘光超主任一直倡导律所公司制，并在道可特所不断践行和探索，逐步形成了系统的理论体系。在此基础上，刘光超主任在业内首次提出了“绿所”理念，提倡律所健康、自然、理性、创新发展，并于2016年12月一脉相承主导成立了第一个以法律为核心的跨界联盟——绿法（国际）联盟，在业内引起广泛关注。

刘光超主任积极践行跨界，绿法（国际）联盟作为国内首个跨界联盟，旨在推动法律服务、学术研究、金融机构、行业实体、企业孵化、互联网、创新和媒体等行业和机构的健康融合发展，打造包括法律、经济、社会、人文在内的绿色立体法律生态圈。